我国空间规划用地分类体系现状
除了这三个主要的空间性用地分类体系外，还有土地利用现状分类和地理国情普查地表覆盖分类，但这两个分类属于现状调查分类，不能直接作为规划分类使用，而新的用地分类体系须与这两个分类体系充分衔接。
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空间规划用地分类标准存在问题
2.1用地分类标准各自为政且各有不足
城规分类强调对城市用地规模和结构的管控，主要根据土地使用的主要性质对城市建设用地进行了三级的细致划分。尽管分类体系覆盖城乡全部范围，但非建设用地仅分为水域、农林用地、其他非建设用地三类，且农林用地不划分三级地类，基本上将非建设用地排除在城市总体规划之外，对耕地和林地等生态用地保护不甚重视，从而容易造成城市的无序蔓延。
土规分类强调对农用地尤其是耕地和基本农田的保护，控制农转非规模，特别是城乡建设用地扩展规模，因而对农用地的分类更为细致，划分5个二级类，并对可调整地类进行标识，而对建设用地的分类则相对粗略。由于土规分类不对城镇建设用地作出细分，导致了“土规”在编制过程中难以从实际用地需求出发，形成科学合理的城镇用地空间布局方案，继而造成后续规划频繁调整的问题。
林地分类基于满足部门职能管理的需要林地进行了细致的划分。然而，林地分类的标准没有严格地区分现状与规划用途，对林地的定义和调查方法与国土部门都存在差异（陈信旺，2013）。根据定义，林业部门的林地面积包含国土部门土地利用现状分类确定的林地、部分园地、部分建设用地、部分未利用地。由于在林地界定上的不统一，无法对林地实现统一有效的管控，反而加剧了林地资源的流失（李建刚，2012）。
尽管城乡规划和土地利用总体规划（以下简称“两规”）最新的用地分类体系都在原有基础上进行一定的修正调整，尽可能地与对方的分类体系进行衔接，但局限于自身的规划体系要求，“两规”在用地分类上并没做到无缝衔接，仍存在交叉对应等问题，本质上依然是两套分类体系。另外，林业部门的林地分类与土规分类中的林地未完全对应。
2.2统计口径不一，用地指标和布局协调难度大
“两规”部分地类在定义和内涵上存在交叉对应、同名异质的问题，导致“两规”的用地指标难以有效协调以及用途管控的错位。“两规”建设用地统计口径不一致体现在三个层面（图1）。第一层面的不一致是建设用地统计口径不同，城规分类的建设用地不包括水库水面，而土规分类的建设用地包括水库水面。第二层面的不一致是城乡建设用地的统计口径不同，土规分类的城乡建设用地包括采矿用地、其他独立建设用地；城规分类的城乡居民点建设用地不包括这两个地类，也不包括区域公用设施用地。第三层面的不一致是城市建设用地/城镇用地的统计口径不同，城规分类的城市建设用地是指城镇规划区范围内扣除村镇建设用地以外的建设用地，土规分类中的城镇用地是指行政辖区内的国有建设用地，但在规划编制过程中，城镇用地与农村居民点、其他独立建设用地等并没有严格区分，导致“两规”的城市建设用地规模和范围往往存在较大差异（柴明，2012）。另外，城规分类的城市建设用地明确包含绿地，而土规分类中的城镇用地不包括这一地类。为减少建设用地指标使用，防护绿地和大型公园绿地在“土规”中一般保留为现状地类处理。
图1“两规”建设用地统计口径对应关系
2.3管理体系紊乱导致规划实施低效、管控成本大
由于“两规”用地分类标准的不同，在实际工作中经常会出现同一块土地在不同的文件里用地名称不一致的情况，引起不同部门对土地批准和使用情况认识的偏差，给项目的用地审批以及土地调查、登记等工作带来不便（胡进，2013）。同时，由于用地分类体系以及内涵上的不一致，在用地多头管理下，各空间规划在编制时不仅存在内容重复的问题，而且空间布局也存在矛盾，造成土地用途管控的紊乱和冲突，增加规划管控和实施成本。另外，国土与林业部门认定的林地面积不一致也会导致无法报而批延误建设项目落地（柴明，2012）。
2.4专业语汇内涵不同容易孳生寻租空间
为满足地方政府的用地需求，相关规划部门及规划编制单位往往通过规划手法，在不违反各类编制办法和规定的基础上，盲目扩大规划建设用地范围。最为普遍的现象是“土规”将水库水面调整为坑塘水面变相增加建设用地总规模。另外，部分地区在编制“土规”时通过将道路两旁的绿地、防护绿地、公园绿地等调整为农用地，节余的规模用于安排新增城镇用地，从而扩大城乡建设用地布局范围，而且造成了城市内建设用地布局的细碎化（图2），不利于城市用地综合管控。
图2南方某地区破碎化的规划建设用地布局方案
“城规”的寻租行为表现在，它往往以统计口径不一致为由，不以“土规”确定的规划建设用地指标为指导，而且“城规”对城市规模的限定只有人均城市建设用地这一指标，所以“城规”能够通过“预测”更大的未来城镇人口规模达到提高城市建设用地总规模的目的。
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空间规划用地分类整合设想
前文分析表明，“两规”在建设用地分类的矛盾是当前空间性规划的主要矛盾，在建设用地区外，国土和林业部门在林地定义上也有较大的矛盾。因此，新的空间规划用地分类标准制定首要目的是对“两规”规划用地分类之间主要的冲突进行梳理，整合“两规”建设用地分类标准，以解决建设用地统计口径不统一问题，包括“两规”主要用地调控指标统计口径不一致问题。其次是要对厘清国土和林业部门对林地概念和范围，提供有效的衔接方案，最终在用地分类上实现空间性规划用地规模一致、边界一致和属性一致的目标。
3.1整合原则
（1）综合性：依据土地用途和性质、土地利用方式、地表覆盖特征等因素，对土地利用类型进行划分，形成科学系统的分类体系。
（2）协调性：能够与土地利用现状分类、国情普查地表覆盖分类对接，并且最大限度地与现行各类规划协调，名称尽量沿用现行各类空间规划的专业术语。
（3）统一性：同一地类在不同规划中有一致的分类、内涵及唯一的用地代码，使规划用地基础信息、用地调控指标能够在各部门之间充分衔接。
（4）可延展性：由于每个地方资源环境及城市发展状况不同，规划所要解决的问题也不尽相同，所以用地分类体系不宜过于细化。
3.2“两规”建设用地对接过程和原因说明
3.2.1建设用地分类的对接
土规分类的建设用地分为城乡建设用地、交通水利用地和其他建设用地，其中城乡建设用地规模是约束性指标。城规分类的建设用地为城乡居民点建设用地、区域交通设施用地、区域公用设施用地、特殊用地、采矿用地、其他建设用地，但这些分类的目的旨在加强与国土部门用地分类，尤其是三大类的对接，并没有对应的管控指标。因此，本文认为新的用地分类标准可沿用土规分类中的建设用地二级分类，以便于适应当前建设用地管控的要求。同时，为减少建设用地分类级别，将城乡建设用地的三级分类调整为二级分类，形成6个新的建设用地二级分类。
3.2.2建设用地规模的对接
是否包括水库水面是“两规”在建设用地内涵上最大的区别。在土地规划三大地类确定的时期，水库作为一种“建设项目”，为了实现对建设用地的管控以稳定耕地数量，纳入建设用地范畴是合理的。然而，随着社会经济发展，水库作为重要的水利工程和人工湿地，从其功能和内涵上来说不应归入建设用地，而且作为建设用地管理所带来的弊端日益明显。因此，本文建议将水库水面作为水域管理纳入生态用地管理范畴。
3.2.3城乡建设用地规模的对接
土规分类中的城乡建设用地包括了城规分类中的城乡居民建设用地、部分的区域公共设施用地、采矿用地及部分的其他建设用地。由于城规分类并没有对应的调控指标，因此，本文建议城乡建设用地可沿用土规分类方式。其中，城镇用地和农村居民点用地对应城规分类的城乡居民点建设用地，采矿用地对应城规分类扣除盐田后的采矿用地，其他独立建设用地对应扣除水工设施、殡葬设施后的区域公共设施用地（图3）。
图3“两规”城乡建设用地规模对接
3.2.4城镇用地规模的对接
由于土规分类没有对城镇用地进行细分，新的用地分类标准中的城镇用地分类可直接沿用了城规分类方式。鉴于“两规”在城镇用地部分地类定义上存在差异，需要对一些地类的定义进行统一。
首先是城规分类的绿地归属问题。本文认为应从规划管控的实际要求出发进行，明确需要征用为建设用地的绿地才纳入到城乡规划的绿地范畴，其他的地块按现状归入农用地或其他用地，而土规分类中的城镇用地定义应涵盖绿地。
其次是城规分类中的区域公用设施用地归类问题。在城乡规划中，区域公用设施用地是根据其提供功能的服务范围大小来定义，大部分位于城市建成区外围，少部分布局在城镇内部或靠近城镇的区域公用设施用地在“土规”中通常认定为城镇用地。因此，本文对此概念进行明晰，将区域公用设施用地归入到其他独立建设用地当中，不论其是位于城镇区外还是城镇区内。
最后，城规分类中的公共管理与公共服务设施用地包括了文物古迹用地、外事用地和宗教用地，这些地类在土规分类中归属于其他建设用地，因此本文将文物古迹用地归入风景名胜设施用地，外事用地和宗教用地归入特殊用地。按照上述分类，新的分类均能与“城规”、“土规”的主要建设用地标准和调控指标有效衔接（图4）。
图4城乡规划与本文新用地分类的城镇用地对接
3.3农林用地的对接
一般来说，农业种植结构调整无法准确预测，也无需对其进行严格管控，因此，在其他国家和地区的规划用地分类中，农业用地的分类较为粗略（刘黎明，2007）。我国为反映农业生产结构，并对耕地实行严格保护，在分类上将用于农业发展的土地划分了耕地、园地、林地、草地和其他农用地，其中，园地的存在是导致国土和林业部门的林地统计规模有显著差异的主要原因。园地既有耕地的特征也有林地的特征。我国大部分的园地属于林地范畴，但也有相当一部分属于耕地范畴。原因在于农业结构调整频繁，既有耕地改园地，也有林地改园地的情况，所以无论是直接将园地归入耕地还是归入林地中，都会导致管理的混乱（梁凯、刘伯恩，2008）。因此，新的分类体系应沿用土规分类的农用地分类方式。对于国土和林业部门的矛盾，本文认为必须通过两部门的密切沟通和对接来解决，重点是要实行联合调查共同确定统一的基础数据，从而清晰界定林地管理和保护范围。共同认定统一的林地范围后，属于林业部门管辖的园地应当按照林地管理，属于国土部门的园地可作为可调整地类，按照耕地资源管理。
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开化县空间规划用地分类整合案例
根据上述整合方法，本文提出了新的空间规划用地分类标准。该标准分类体系分为三级，其中一级地类3个，包括农用地、建设用地和其他土地；二级地类13个，包括农用地中的耕地、园地、林地、牧草地、其他农用地、建设用地中的城镇用地、农村居民点用地、采矿用地、其他独立建设用地、交通水利用地、其他建设用地，其他土地中的水域、自然保留地；三级地类26个，三级地类是在二级地类基础上进行细分，部分二级地类因已满足空间规划编制需要，不再细分三级地类。细分的地类包括：其他农用地细分为设施农用地、农村道路、坑塘水面、农田水利用地、田坎，城镇用地细分为居住用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务设施用地、工业用地、物流仓储用地、道路与交通设施用地、公用设施用地、绿地与广场用地，交通水利用地分为铁路用地、公路用地、港口码头用地、民用机场用地、管道运输用地、水工建筑用地，其他建设用地包括风景名胜设施用地、特殊用地、盐田，水域包括河流水面、湖泊水面、滩涂、水库水面。我们将这一用地分类标准应用到《开化县空间规划2016-2030年》，形成了覆盖全域、涵盖城乡用地的“一张蓝图”。
图5开化县2030年土地利用规划布局
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结语
当前我国用地分类标准仍是各自为政的状态，不同的空间规划间用地规模和布局矛盾依然突出，这不仅导致规划编制和实施管理成本的增加，而且还造成了空间规划寻租行为泛滥。作为规划基础，统一用地分类标准是推动空间规划合一、促进形成“一张蓝图”的前提条件。本文针对现有规划用地分类的矛盾和不足，围绕规模一致、边界一致、属性一致的目标，在有效对接城规分类、土规分类标准的基础上，进一步调整用地分类体系，统一地类内涵，建立涵盖城乡、内涵统一、分类清晰的空间规划用地分类，为空间规划的改革提供参考。在实际的“多规合一”试点过程中，土地分类的整合远较本文论及的更加复杂多样，期待相关的研究成果持续分享。
